Головна Проблеми правового регулювання БП Структура банківської системи
загрузка...

Структура банківської системи

Легальне визначення структури банківської системи

Поняття "банківська система" в тому вигляді, в якому воно сформульовано у банківському законодавстві та закріплено у статті 2 Федерального закону "Про банки і банківську діяльність" (далі - Федеральний закон), по суті, відображає регульовану російським правом внутрішню структуру банківської системи. Це легальне визначення, то є таке визначення, яке закріплене Федеральним законом. Є, звичайно, і доктринальні визначення, яке необхідно для розуміння цієї системи в цілому. Доктринальні поняття - ширше.

Почнемо розгляд питання з легального визначення.

У ст. 2 Федерального закону, яка називається "Банківська система Російської Федерації та правове регулювання банківської діяльності", містяться, як видно з самої назви, два основних компоненти, а по суті дві підсистеми: інституціональна підсистема - Банк Росії, кредитні організації, філії та представництва іноземних банків (ч. 1); нормативна підсистема - закони та підзаконні нормативні, акти, які її регулюють (ч. 2). І те й інше разом, з точки зору теорії систем може розглядатися в комплексі, як функціональна система. На користь цього говорить і та обставина, що обидві підсистеми названі в одній статті Федерального закону.

Щоб сказане наочно проілюструвати, Процитуємо цю статтю. Отож, у ст. 2 Федерального закону говориться буквально наступне: "Банківська система Російської Федерації включає в себе Банк Росії, кредитні організації, а також філії та представництва іноземних банків. Правове регулювання банківської діяльності здійснюється Конституцією Російської Федерації, справжнім Федеральним законом, Федеральним законом" Про Центральному банку Російської Федерації (Банку Росії) ", іншими федеральними законами, нормативними актами Банку Росії".

Оскільки Банк Росії називається в першій частині статті в якості елемента системи, то, на наш погляд, він не повинен регулювати своїми нормативними актами все те, що відноситься до інших елементах цієї системи, не має регулювати кредитну організацію як таку (її зміст, її організаційно -правову форму, її внутрішню структуру). А у другій частині процитованої статті Федерального закону "Про банки і банківську діяльність" мова йде про правове регулювання банківської діяльності, і в складі тих нормативних актів, що регулюють банківську діяльність, називаються нормативні акти Банку Росії. Виходить, що якщо б законодавець дав право Банку Росії регулювати не тільки банківську діяльність, але і саму систему кредитних організацій і кредитні організації як елемент банківської системи, то тоді про правовому регулюванні б мова йшла не тільки в другій частині статті. І в іншому федеральному законі - у Федеральному законі "Про Центральному банку Російської Федерації (Банк Росії)" теж не передбачено право Банку Росії регулювати банківську систему та кредитну організацію як її елемент. Там лише сказано, що Банк Росії уповноважений регулювати банківські операції кредитної організації. Сама ж система повинна регулюватися федеральними законами.

Іншими словами, Банк Росії регулює тільки банківську діяльність.

 

Доктринальні визначення структури банківської системи

Доктринальні визначення поняття банківської системи може бути ширшим.

Воно включає не тільки ті елементи внутрішньої структури банківської системи, які закріплені в частині першій статті 2 Федерального закону, але і зовнішню частину банківської системи (дочірні кредитні організації та філії кредитних організацій, створені за кордоном).

Крім того, доктринальні визначення, про який йде мова, включає також і деякі організації, які або впливають на банківську систему, але не входять в її структуру, або працюють в якості банків, але без ліцензій, на основі міжнародного договору або за якимось іншим юридичних підставах.

Почнемо із зовнішньої частини банківської системи.

Закордонна частина російської банківської системи. Адже закордонними банками, закордонними філіями та іноземними представництвами, які створені російськими банками, вони зберігають свої системні взаємозв'язки. Більш того, є з ними і зв'язок з боку Банку Росії, який здійснює над ними банківський нагляд. Звичайно, цей нагляд специфічний в тому відношенні, що він в основному реалізується за допомогою вивчення звітів тих кредитних організацій, які створили дочірні кредитні організації та філії за кордоном. Но, тем не менее, видаючи дозвіл кредитної організації на створення дочірніх банків за кордоном, Банк Росії бере з них письмову згоду на проведення уповноваженими представниками Банку Росії перевірки дочірньої організації.

Відповідно до статті 35 Федерального закону, кредитні організації має право створювати дочірні організації за кордоном і відкривати там філії c дозволу Банку Росії, а представництва - в повідомної порядку. У цій статті сказано буквально наступне: "Кредитна організація може з дозволу Банку Росії створювати на території іноземної держави філії, і після повідомлення Банку Росії - представництва.

Кредитна організація може з дозволу та у відповідності до вимог Банку Росії мати на території іноземної держави дочірні організації.

Банк Росії не пізніше тримісячного терміну з моменту отримання відповідного клопотання повідомляє заявника у письмовій формі про своє рішення - згоду або відмову. Відмова має бути мотивований. У випадку, якщо Банк Росії не повідомив про прийняте рішення протягом зазначеного терміну, відповідний дозвіл Банку Росії вважається отриманим ".

На наш погляд, такий підхід законодавця не пояснюється. Незрозуміло, якими критеріями керується Банк Росії, коли він мотивує відмову. Вони у Федеральному законі не вказано. Адже якщо Банк Росії вкаже, що відкриття філії за кордоном недоцільно, то це буде просто його воля і не більше того. А ми знаємо, що сам Банк Росії має дочірні організації за кордоном. Немає гарантії, що Банк Росії просто не хоче створювати собі конкурента на цьому ринку. Знову ж таки виникає питання про правомірність участі Банку Росії в капіталах деяких кредитних організацій. Конституція РФ, закріплюючи норму про неприпустимість порушення конкуренції, в цьому відношенні, ніяких винятків не робить.

Як би там не було, норми статті 35 Федерального закону, регулюються нормативними актами Банку Росії. У п. 2.2 Положення Банку Росії від 4 липня 2006 р. N 290-П "Про порядок видачі Банком Росії кредитним організаціям дозволів, що надають можливість мати на території іноземної держави дочірні організації", говориться, що "при розгляді клопотання про видачу Дозволи Банк Росії приймає до уваги економічну обгрунтованість проекту установи банком дочірньої організації на території іноземної держави (придбання статусу основного суспільства по відношенню до чинного юридичної особи - нерезидента, в якому він буде мати можливість у силу переважного участі в статутному капіталі, або у відповідності з укладеним договором, або іншим чином визначати рішення, що приймаються органами управління даної організації) (далі - створення дочірньої організації).

Вказаний проект визнається економічно обгрунтованим, якщо є перспективи довготривалого існування дочірньої організації як фінансово стійкої організації ".

Тому Банк Росії просто може мотивувати свою відмову економічної необгрунтованістю створення кредитної організації.

Виникає питання про те, чому в умовах ринкових відносин за кредитну організацію вирішує кто-то другой, наскільки обгрунтовані її рішення? Адже згідно основному принципу цивільного права кожна кредитна організація діє за своєю волею і в своєму інтересі. Тут же нею командує суб'єкт, який, до речі, не представляє публічні інтереси всього суспільства, оскільки не є органом державної влади.

Нам видається, що потрібно внести зміни у Федеральний закон і вилучити ці повноваження у Банку Росії, тим більше, що він має свої дочірні організації за кордоном, передавши їх органу державної влади уповноваженому Урядом РФ.

Агентство по страхуванню внесків. У структуру банківської системи не входить також і Агентство по страхуванню внесків, так як воно є державною корпорацією. А в статті 2 Федерального закону є тільки один елемент, який міг би для нього підходити - кредитні організації. Але кредитні організації - це господарські товариства. А державна корпорація - це інша організаційно-правова форма юридичної особи. Виходить, що для АСВ немає місця в легальному визначенні банківської системи.

Разом з тим АСВ має ряд функцій по відношенню до банківської системи, які передбачені в Федеральному законі "Про страхування вкладів фізичних осіб в банках Російської Федерації" (в ред. Федеральних законів від 20.08.2004 N 106-ФЗ, від 29.12.2004 N 197 -- ФЗ, від 20.10.2005 N 132-ФЗ, від 27.07.2006 N 150-ФЗ).

У цьому сенсі, АСВ входить в доктринальні поняття банківської системи.

Банківські групи та банківські холдинги. У банківській системі існують банківські підсистеми. Вони виникають в результаті інтеграції бізнесу. Їх наявність говорить про зрілості банківської системи. Це банківські групи та банківські холдинги. І хоча вони не зазначені у статті 2 Федерального закону, їх слід включати в доктринальні поняття банківської системи. Адже вони мають істотне значення для розвитку банківської системи в цілому.

Поняття банківської групи та банківського холдингу, їх відмінності між собою закріплені в статті 4 Федерального закону. Вони надаю в Банк Росії консолідовану звітність, що теж передбачено Федеральним законом і про це буде сказано докладніше, ми будемо розглядати відповідне питання правового статусу кредитної організації. Відмінність банківської групи від банківського холдингу, крім іншого, полягає в тому, що на чолі банківської групи знаходиться одна з кредитних організацій, а на чолі банківського холдингу - не кредитна організація.

Однак все це має юридичне значення, в розумінні необхідності звітів, тільки в тому випадку, якщо банківська група, холдинг підпадають під ті їх визначення, які закріплені в статті 4 Федерального закону. Але можуть бути і такі об'єднання, що під ознаки цієї статті не підпадають. Інтеграція бізнесу може набувати різні форми. І не потрібно намагатися втиснути все це різноманіття в якісь формальні рамки c допомогою норм права.

Кредитні організації та фінансово-промислові групи.

Інтеграція бізнесу іноді являє собою якийсь конгломерат компаній і кредитних організацій, що має під собою економічні причини. І виходить, що банківська система, в какой то своїй частині виявляється елементом інших об'єднань. Причому в них передбачається участь кредитних організацій. Так, у пункті 3 статті 3 Федерального закону від 30.11.1995 "Про фінансово-промислових групах" сказано, що "серед учасників фінансово-промислової групи обов'язкова наявність організацій, що діють у сфері виробництва товарів і послуг, а також банків або інших кредитних організацій" .

Спілки та асоціації кредитних організацій. Кредитні організації можуть створювати не здійснюють банківських операцій спілки та асоціації кредитних організацій, які не переслідують мети одержання прибутку, що реєструються в порядку, встановленому законодавством Російської Федерації для некомерційних організацій (ст. 3 Федерального закону). Вони не є кредитними організаціями і їм відповідно не знаходиться місце в структурі банківської системи, закріпленої в статті 2 Федерального закону, але вони теж охоплюються доктринальних поняттям банківської системи.

Міжнародні банки. Міжнародні банки, створені на території Росії у відповідності з договірними відносинами, теж можуть не бути частиною банківської системи, якщо вони діють без банківської ліцензії і не підпадають під нагляд Банку Росії. Так може бути передбачено міжнародним договором. На наш погляд, такі ситуації мають передбачатися у Федеральному законі. Поки ж, у ньому, на чий рахунок нічого не говориться. Тому такі банки, працюючи на території Росії, виявляються неподнадзорнимі Банку Росії.

В даний час на території ще з 1996 року діє Міждержавний банк. Так ось, Банк Росії уклав з ним угоду "Про порядок і правила здійснення міждержавним банком банківську діяльність", яка діє з 02.12.1996 року. Воно було опубліковано 26.10.1999 року у "Віснику Банку Росії" N 64, тобто далеко не відразу. У цьому Угоді передбачається, що на Міждержавний банк не поширюється голова X Федерального закону "Про Центральному банку Російської Федерації (Банк Росії)". Банк Росії діяв на підставі укладеної угоди між Урядом РФ і міждержавні банком. Ця угода була ратифікована Федеральним законом від 19.07.1997 N 103-ФЗ "Про ратифікацію угоди між Урядом Російської Федерації та міждержавним банком про умови перебування Міждержавного банку на території Російської Федерації". Між тим, через нього проходять розрахунки, платежі, і по його Статуту він сам здійснює нагляд.

Незрозуміло, з яких міркувань всім співробітникам цього банку і членам їх сімей надано дипломатичний імунітет і чому сказано в Угоді, що надається також імунітет від обшуків і виїмок. У посольствах і консульствах - там все це зрозуміло. Але посольства і консульства не проводять банківські операції. Через них не проходять грошові потоки.

У Федеральному законі "Про ратифікацію угоди між Урядом Російської Федерації та міждержавним банком про умови перебування Міждержавного банку на території Російської Федерації" зроблено заяву: "Росія виходить з того розуміння, що привілеї і імунітет, надані Міждержавній банку Російської Федерації, не звільняють Міждержавний банк та його посадових осіб від цивільно-правової відповідальності по операціях з резидентами Російської Федерації, а також посадових осіб Міждержавного банку від кримінальної відповідальності у разі вчинення ними злочинів, що є такими за законодавством Російської Федерації ". Але при цьому були залишені всі інші положення про імунітет, наприклад, від обшуків і виїмок.

Зазначимо, що Угода про заснування Міждержавного банку датована 22 січня 1993 року, тобто воно було укладено Державами-учасницями ще до ухвалення Конституції РФ. Там, у статті 1 говорилося, що Держави-учасниці домовилися про наступне:

"1. Утворити Міждержавний банк, далі - Банк.

Засновниками (членами) Банку є держави рублевої зони і держави, які мають свою національну валюту, і приймає участь в системі багатосторонніх розрахунків, в особі урядів і центральних (національних) банків Договірних Сторін.

2. Банк забезпечує організацію та здійснення багатосторонніх розрахунків між центральними (національними) банками у зв'язку з торговими та іншими операціями.

Банк у межах наданих йому Договірними Сторонами повноважень здійснює координацію грошово-кредитної політики учасників Угоди з метою сприяння економічному співробітництву і розвитку економіки.

3. Органом управління Банку є Рада Банку, до складу якого входить по одному повноважному представнику від члена Банку. Рішення Ради Банку приймаються в порядку, визначеному Статутом Банку.

4. Розрахунки, що проходять через Банк, виконуються в рублях, емітіруемих Центральним банком Російської Федерації.

Завершення розрахунків по клірингу на певну дату здійснюється в рублях або за рішенням Ради Банку у вільно конвертованій або іншій валюті ".

Багато питань в Угоді визначені в загальній формі. Так, щодо розподілу прибутку в пункті 10 статті 8 сказано: "Розподіл прибутку. Прибуток Банку після затвердження річного звіту розподіляється за рішенням Ради Банку і може спрямовуватися на поповнення резервного капіталу та інші цілі". Одразу виникає питання про те, які це "інші цілі". Їх треба було чітко визначити.

У відношенні банківського нагляду в Угоді нічого не сказано. У пункті 8 статті 10 Угоди, говориться, що "привілеї і імунітет будуть додатково визначені Договірними Сторонами". Проте всі вони були визначені в Росії інакше. Просто Уряд РФ уклало Угоду з Міждержавний банком, надавши йому всі можливі імунітету, в тому числі - недоторканість документації Міждержавного банку, імунітет від обшуків і виїмок. А потім і Банк Росії вийшов за рамки своєї компетенції, уклавши угоду з ним, у якому виключив його з-під свого банківського нагляду. А адже цей банк має право здійснювати банківські операції, перебуваючи на території Росії і не є частиною російської банківської системи.

Вийшло, що Міждержавний банк, - це як зазначають деякі автори в юридичній літературі, - підприємець, який займається банківською діяльністю без банківської ліцензії. Ті публічні міжнародні функції, заради яких він створювався (рубльові зона тощо) давно втратили будь-який сенс. Тим часом Уряд Росії визнало Міждержавний банк як міжнародну організацію з міжнародної правоздатністю, надавши йому відповідні імунітет і додаткові гарантії. В общем, Міждержавний банк продовжує користуватися міжнародної правосуб'єктності і міжнародним імунітетом, на самом деле залишаючись практично не більш ніж звичайним комерційним банком, абсолютно не поднадзорним не лише Банку Росії, але і Російському державі взагалі. Протиріччя з державним суверенітетом Росії цілком очевидно.

Як уже зазначалося, у статті 15 Конституції РФ передбачено пріоритет міжнародних договорів над внутрішньодержавних правом в Росії. В інших країнах, наприклад, у США, такого правила в конституціях немає. Важко уявити, щоб в США хтось погодився підпорядкувати свою правову систему міжнародного права. У деяких країнах Європи конституції закріплюють пріоритет міжнародних договорів, але з різними застереженнями. Наприклад, що одна сторона ставить вище норми міжнародного договору тільки на засадах взаємності з іншого боку. А так, щоб наперед будь-який договір поставити вище свого внутрішньодержавного права, - такого немає ніде.