Головна БП як галузь Юридичні властивості та види нормативних актів Банку Росії
загрузка...

Юридичні властивості та види нормативних актів Банку Росії

Юридичні властивості нормативних актів Банку Росії. Нормативні акти Банку Росії мають одну цікаву властивість, на яке не всі звертають увагу. Справа в тому, що в новому Федеральному законі від 10 липня 2002 р. "Про Центральному банку Російської Федерації (Банк Росії)" (із змінами) (далі - Федеральний закон) використовується термін "нормативний акт", а не "нормативно-правовий акт ". Чому законодавець використав такий термін? Причому, - другий раз. У попередньому Законі, c аналогічною назвою, теж йшлося не про "нормативно-правових актах", а про "нормативних актах".

У Федеральному законі сказано, що Банк Росії з питань, що його компетенції "видає у формі вказівок, положень та інструкцій нормативні акти". Підкреслю, - тут сказано, що Банк Росії приймає нормативні акти.

Однак у Конституції Російської Федерації йдеться не про нормативних актах, а про нормативно-правових актах. Тому виникає питання про те, чим різняться між собою терміни "нормативний акт" і "нормативно-правовий акт".

Мені здається, що використання законодавцем саме цього терміну зовсім не було випадковим. Пояснюється це статусом Банку Росії. На мій погляд, він не є органом держави. Це банк, уповноважений державою на проведення емісії готівки, організації грошового обігу в країні, банківського регулювання та банківського нагляду. Як і будь-банк, він теж займається усіма видами банківських операцій, але тільки в тих цілях, які поставлені перед центральним банком. Образно кажучи, - це найбільший торговець на грошовому ринку. Торговець не повинен бути органом держави. Тому його службовці, які не є державними службовцями. Нормотворча функція, йому делегована державою. Стало бути, логічно, що і термін теж використовується інший.

Природно у кого-то може виникнути питання про те, а яке практичне значення має термін "нормативний акт" і підпадає він під ті норми, які є в цивільному та адміністративному праві.

Відповідь дамо за допомогою простого прикладу. Припустимо, що при укладанні угоди був порушений нормативний акт Банку Росії. Чи може в такому випадку угода вважатися недійсною, то есть, применима Чи до неї ст. 168 ГК РФ? Скажімо, клієнт банку отримав кредит, а банк, видаючи кредит, порушив вимоги Положення Банку Росії N 54-П, і видав кредит при відсутності висновку спеціаліста, уповноваженого наказом по банку. Чи повинна така угода визнаватися недійсним? На мій погляд, до угоди це порушення не відноситься. Це внутрішня справа самого банку. Це банківська операція, порядок проведення якої регулюється нормативними актами Банку Росії. Він же здійснює банківський нагляд. А банківський нагляд на клієнтів не поширюється. Його об'єкт - кредитна організація і банківська система.

У разі виявлення будь-то порушень проведення банківської операції, Банк Росії застосовує наглядові заходи не до клієнта, а до кредитної організації. Спори між клієнтом і кредитною організацією, згідно зі ст. 11 ГК РФ вирішуються в суді, а не в Банку Росії.

Більш того - банківська операція становить предмет не тільки банківській, але ще і службової таємниці. Клієнт і не має право отримувати інформацію про те, яким чином приймаються рішення всередині самої кредитної організації, яким фахівцям доручено розглядати його заявку на кредит, хто входить до складу кредитного комітету, на якому приймаються рішення. Це все - внутрішня діяльність механізму кредитної організації.

Нормативні акти Банку Росії угоди не регулюють. Вони регулюють тільки банківські операції. Правовідносини при цьому відповідно виникає між Банком Росії і кредитною організацією. Воно побудоване не на рівності сторін, а на підпорядкуванні кредитної організації владним велінням Банку Росії. Такі правовідносини на відміну від цивільно-правових відносин, які побудовані на основі принципу рівності сторін, виникають тільки в рамках самої банківської системи. Всередині її. А в цій системі Банк Росії - орган банківського регулювання та банківського нагляду. Це як раз не враховують прихильники так званих "комплексних правовідносин", які змішують банківську операцію і угоду. Мені ж здається, що треба чітко відокремлювати банківські правовідносини від цивільних правовідносин, не змішуючи їх.

Банківська операція - форма здійснення угоди. Це та технологія реалізації угоди, яка регулюється нормами банківського права. Банківське право передбачено у банківських законах і в нормативних актах Банку Росії. Його не слід змішувати з цивільним правом. Змішання угоди і банківської операції, а також відповідно - банківського та цивільного правовідносин, банківського та громадянського галузей права призводить до поглинання нормативними актами Банку Росії норм цивільного права. У підсумку це призводить до необгрунтованого розширення нормотворчість Банком Росії, його втручання у сферу приватного права.

Як вже говорилося, розмежування угоди і банківської операції за критерієм форми та змісту, на наш погляд, суттєво у багатьох відношеннях, і, зокрема, щодо визначення недійсності угод, які не відповідають закону або іншим правовим актам (ст. 168 ГК РФ). Тому навіть якщо якась угода укладена в суперечності з вимогами нормативного акту Банку Росії, то з-за цього вона не стає недійсною. Банківська операція - це не зміст угоди, а тільки форма її реалізації. Ця форма регулюється нормативними актами Банку Росії, оскільки він уповноважений встановлювати правила банківських операцій. Але до змісту самої угоди ці правила не застосовні.

Але повернемося до терміну "нормативний акт". Різниця між термінами "нормативний акт" і "нормативно-правовий акт" суттєво не тільки в плані відмінностей банківського та громадянського галузей права. Воно стосується і адміністративного права. У КпАП використовується термін "порушення нормативно-правового акта" і, навпаки, там немає такого терміну як "порушення нормативного акту".

Візьмемо, наприклад, норму, закріплену в п. 3 ч. 1 ст. 1.3 "Предмети ведення Російської Федерації в галузі законодавства про адміністративні правопорушення", КоАП РФ. У ній сказано, що в цей предмет входить встановлення "адміністративної відповідальності з питань, які мають федеральне значення, у тому числі адміністративної відповідальності за порушення правил і норм, передбачених федеральними законами та іншими нормативними правовими актами Російської Федерації". Як ми бачимо, тут теж застосовується термін "нормативний правовий акт". Тому мова йде про порушення саме нормативного правового акту, а не про порушення нормативного акта. Виходить невідповідність між банківським правом, в частині прийняття Банком Росії нормативних актів, та адміністративним правом, яке складається з нормативно-правових актів. Причому все це має безпосереднє відношення до правоприменительной практиці. У багатьох випадках невиконання нормативних актів Банку Росії здатне спричинити не тільки санкції банківського права, але й санкції адміністративного права. Адже банківське право в ряді випадків підкріплено санкціями інших галузей права, в тому числі, - санкціями адміністративного права.

Тепер поговоримо про обов'язковість нормативних актів Банку Росії.

У статті 7 Федерального закону закріплюється вимога: "нормативні акти Банку Росії є обов'язковими для федеральних органів державної влади, органів державної влади суб'єктів Російської Федерації та органів місцевого самоврядування, всіх юридичних і фізичних осіб". Тут треба мати на увазі, що вони є обов'язковими для кредитних організацій, а також і для тих суб'єктів, які в ході своєї діяльності включаються в правовідносини, що виникають з приводу функціонування грошової системи. Це не означає, що всі вони стають суб'єктами банківських правовідносин. Суб'єктами банківських правовідносин є тільки ті особи, які в законодавстві позначені як елементи банківської системи (Банк Росії, кредитні організації, філії та представництва іноземних банків). Но, тем не менее, обов'язковість цих актів означає, що їх не можна ігнорувати. Наприклад, коли фізична особа користується послугами обмінного пункту, то воно вступає з кредитною організацією в цивільні, а не в банківські правовідносини. Але одночасно з цим виникає банківське правовідносини між кредитною організацією та Банком Росії з приводу проведення даної валютної операції. У випадку, якщо при обміні валюти були допущені порушення, Банк Росії має право застосувати до кредитної організації відповідні санкції банківського права. З самим фізичною особою Банк Росії в правовідносини не вступає. Санкції можуть бути застосовані за певних умов і до фізичній особі, але не Банком Росії, і не на підставі банківського права.

Специфіка нормативних актів Банку Росії, крім сказаного, виражається ще й в правила їх підготовки. У ч. 2 ст. 7 Федерального закону говориться, що "правила підготовки нормативних актів Банку Росії встановлюються Банком Росії самостійно". І такі правила Банк Росії передбачив. Вони відрізняються від тих, правил, які передбачені для видання нормативних актів органами виконавчої влади.

На федеральні органи виконавчої влади поширюється Постанова Уряду РФ від 13 серпня 1997 р. "Про затвердження Правил підготовки нормативних правових актів федеральних органів виконавчої влади, і їх державної реєстрації" (із змінами). (Далі - Постанова Уряду РФ).

У ч. 4 статті 7 Федерального закону вказується: "Нормативні акти Банку Росії повинні бути зареєстровані в Міністерстві юстиції Російської Федерації у порядку, встановленому для державної реєстрації нормативних правових актів федеральних органів виконавчої влади". У даному випадку мається на увазі Постанова Уряду РФ.

У Федеральному законі (ч. 3 ст. 7) сказано, що "нормативні акти Банку Росії набувають чинності через 10 днів після дня їх офіційного опублікування в офіційному виданні Банку Росії -" Віснику Банку Росії ", за винятком випадків, встановлених Радою директорів . Нормативні акти Банку Росії не мають зворотної сили ".

І ось тут як раз виникає проблема доступності нормативних актів Банку Росії. Всім відомо, що видані Банком Росії акти поширюються недостатньо широко. Мені здається, що це неправильно.

Банк Росії здійснює емісійних функцію і регулює грошовий обіг в країні, проводить певну курсову політику. Ця діяльність зачіпає економічні права та законні інтереси не тільки організацій, але, перш за все, - усіх фізичних осіб. Саме тому його нормативні акти повинні публікуватися таким чином, щоб ці публікації були доступні для населення всього населення країни. Тут одного Вісника Банку Росії, з його вкрай обмеженим тиражем, - недостатньо.

Є ще одне питання, що стосується про специфіки нормативних актів Банку Росії. У ч. 5 ст. 7 указанной статьи Федерального закона приводится перечень тех нормативных актов Банка России, которые не подлежат государственной регистрации. Сюди входять нормативні акти з наступних питань: курсу іноземних валют по відношенню до рубля; зміни процентних ставок; розміру резервних вимог; розміру обов'язкових нормативів для кредитних організацій і банківських груп; прямих кількісних обмежень; правил бухгалтерського обліку і звітності для Банку Росії; порядку забезпечення функціонування системи Банку Росії. За винятком тільки валютного курсу, який хоча і торкається всіх і кожного, але повинен встановлюватися досить оперативно, все інше з перерахованого - це внутрішньосистемні взаємини Банку Росії і кредитних організацій. Тому немає ніякої необхідності в їх державної реєстрації.

Також не повинні проходити державну реєстрацію інші нормативні акти Банку Росії, які згідно з порядком, встановленим для федеральних органів виконавчої влади, не підлягають реєстрації в Міністерстві юстиції Російської Федерації.

У Федеральному законі (ч. 6 ст. 7) закріплене правило за яким "нормативні акти Банку Росії в повному обсязі направляються в необхідних випадках у всі зареєстровані кредитні організації". Виходить, що питання про те потрібні або не потрібні ті чи інші нормативні акти Банку Росії кредитним організаціям вирішує Банк Росії. Здається, що тут теж потрібна визначеність. Проблема доступності нормативних актів Банку Росії важлива і для кредитних організацій і для їхніх клієнтів. Потрібно передбачити у Федеральному законі обов'язкову розсилку цих нормативних актів з усім кредитним організаціям.

Федеральний закон (ч. 7 ст. 7) закріплює порядок оскарження нормативних актів Банку Росії. У цій статті говориться, що "нормативні акти Банку Росії можуть бути оскаржені до суду в порядку, встановленому для оскарження нормативних правових актів федеральних органів державної влади".

Ще один аспект. У ч. 8 ст. 7 Федерального закону сказано, що "проекти федеральних законів, а також нормативних правових актів федеральних органів виконавчої влади, що стосуються виконання Банком Росії своїх функцій, направляються на висновок в Банк Росії". У Федеральному законі можна було б передбачити експертизу таких проектів. Треба ширше практикувати обговорення законів науковою громадськістю, фахівцями, які мають практичний досвід роботи в кредитних організаціях та в Банку Росії. На жаль, поки цього немає на практиці. Хоча є загальне правило Федерального закону про те, що Банку Росії зобов'язаний проводити консультації з кредитними організаціями перед прийняттям важливих рішень.

Мені видається, що було б розумніше, якщо б Банк Росії як можна частіше організовував різні симпозіуми, круглі столи, конференції c участю практиків і вчених. Причому більше уваги потрібно приділяти юридичних питань. Спору немає, - основне в діяльності Банку Росії і кредитних організацій - це фінансові, економічні, бухгалтерські питання. Цим заробляється для себе прибуток. Але при цьому не можна забувати про юридичну формі банківської діяльності.