Головна БП як галузь Діапазон оцінки порушень банківського права
загрузка...

Діапазон оцінки порушень банківського права

Застосування санкцій у банківському праві грунтується на широкому розсуді Банку Росії, що само по собі відображає специфіку методу правового регулювання. Як ми вже відзначали, банківське право не передбачає складів правопорушень. Його санкції - це заходи захисту. Вони застосовуються не за правопорушення, а за порушення. Справа в тому, що для надійності банківської системи істотно дотримання пруденціального норм. Це означає, що кожна кредитна організація окремо не повинна вести надто ризиковану кредитну політику. Така кредитна політика здатна створювати системні ризики. Але питання про те, ризикована чи не ризикована політика проводиться кредитною організацією - це не формально визначається питання. У ньому завжди присутня оцінка і професійне судження фахівців. Тому застосування санкцій у банківському право не може грунтуватися на складі правопорушення.

Банк Росії регулює систему кредитних організацій, оцінюючи фінансовий стан кожної з них на свій розсуд - не безпідставного, але має дуже широкий діапазон. Причому починається це розсуд з оцінки фінансового стану банку; в залежності від того, в якому фінансовому стані перебуває банк, його відносять до тієї чи іншої групи проблемних банків.

У самій оцінці виявляється можливість широкого розсуд оцінює.

У застосуванні санкцій, на наш погляд, можна виділити як мінімум чотири напрямки:

- Віднесення кредитної організації до певної категорії та групі фінансової стійкості;

- Оцінка наявності реальної загрози для інтересів кредиторів (вкладників);

- Дотримання кредитної організацією фінансових нормативів і формування нею відповідних резервів;

- Незастосування штрафів Банком Росії, за певних ним же умовах, якщо це може призвести до погіршення фінансового стану кредитної організації.

Розглянемо все це докладніше.

По-перше, у ряді випадків для застосування санкцій важливо те, до якої категорії фінансової стійкості віднесена кредитна організація.

Для того, щоб у цьому переконатися, наведемо деякі положення з Вказівки Банку Росії від 31 березня 2000 р. N 766-У "Про критерії визначення фінансового стану кредитних організацій" .* (40) В ньому всі кредитні організації по своєму фінансовому становищу розділені на дві категорії. Перша категорія - фінансово стабільні кредитні організації. Друга - проблемні кредитні організації. Кожна з цих категорій ділитися на дві групи.

У першу групу першої категорії входять кредитні організації без недоліків у діяльності. У другому - кредитні організації, що мають окремі недоліки в діяльності.

У першу групу другої категорії входять кредитні організації, що випробовують серйозні фінансові труднощі. У другому - кредитні організації, що знаходяться в критичному фінансовому становищі.

У п. 1.4. Вказівки Банку Росії від 31 березня 2000 р. N 766-У говориться, що при ухваленні рішення про віднесення кредитної організації до відповідної категорії та групі територіальне установа Банку Росії має керуватися короткими характеристиками категорій та груп даного фінансового стану кредитної організації. Однак там же сказано, що в ситуаціях, коли номінальний застосування критеріїв, передбачених цим зазначенням, дає змістовно неточних результат, територіальне установа Банку Росії має право прийняти рішення про віднесення кредитної організації до іншої категорії і (або) класифікаційної групи. Мотивоване обгрунтування рішення про покращення або погіршення категорії (класифікаційної групи) повинно бути представлене в Банк Росії.

Питання про віднесення кредитної організації до тієї чи іншої групи приймається до уваги при застосуванні до неї санкцій за порушення норм банківського права.

Зокрема, в п. 13.1 Інструкції Банку Росії від 14 січня 2004 р. N 109-І "Про порядок прийняття Банком Росії рішення про державну реєстрацію кредитних організацій і видачі ліцензій на здійснення банківських операцій (в ред. Вказівки ЦБ РФ від 04.10.2005 N 1624-У, від 10.05.2006 N 1681-У) сказано: "Кредитна організація для розширення діяльності шляхом одержання ліцензій на здійснення банківських операцій протягом останніх шести місяців, що передують поданні відповідного клопотання в територіальне установа Банку Росії, а також до прийняття Банком Росії рішення про розширення діяльності кредитної організації повинна бути: фінансово стійкої (у тому числі виконувати обов'язкові резервні вимоги Банку Росії) ".

Отже, якщо Банк Росії вважатиме, що є підстави для перекладу кредитної організації в іншу, - гіршу класифікацію, то для кредитної організації настають несприятливі наслідки, - їй буде відмовлено в розширенні її діяльності за допомогою одержання нової ліцензії. А як уже говорилося, санкція банківського права - це несприятливі наслідки для кредитної організації, передбачені відповідною нормою.

По-друге, для застосування санкцій важливо виявлення наявності "загрози інтересам кредиторів (вкладників) кредитної організації". Так, у Федеральному законі "Про Центральному банку Російської Федерації (Банк Росії)" (ч. 1 ст. 73) можна прочитати, що "для здійснення своїх функцій банківського регулювання та банківського нагляду Банк Росії проводить перевірки кредитних організацій (їх філій), направляє їм обов'язкові для виконання приписи щодо усунення виявлених у їх діяльності порушень і застосовує передбачені цим Федеральним законом санкції по відношенню до порушників ". Далі у ч. 5 цієї статті говориться, що "при здійсненні функцій банківського регулювання та банківського нагляду Банк Росії не має права проводити більше однієї перевірки кредитної організації (її філії) з одним і тим же питанням за один і той же звітний період діяльності кредитної організації ( її філії), за винятком випадків, передбачених цією статтею. При цьому перевіркою можуть бути охоплені тільки п'ять календарних років діяльності кредитної організації (її філії), що передує року проведення перевірки ". А ось у пункті 6 цієї ж статті сказано про винятки з цього правила. Серед них називається і така підстава, як "нестійкій фінансове становище кредитної організації, якщо ці ознаки створили реальну загрозу інтересам кредиторів (вкладників) кредитної організації".

Для наочності, Процитуємо частина цієї статті:

"Проведення Банком Росії повторної перевірки кредитної організації (її філії) з одним і тим же питанням за один і той же звітний період діяльності кредитної організації (її філії) за вже перевірений період дозволяється з наступних підстав:

якщо така перевірка проводиться у зв'язку з реорганізацією або ліквідацією кредитної організації;

за вмотивованим рішенням Ради директорів. Таке рішення Ради директорів може прийматися в порядку контролю за діяльністю територіального установи Банку Росії, яка проводила перевірку, або на підставі клопотання відповідного структурного підрозділу Банку Росії з метою оцінки фінансового стану та якості активів та пасивів кредитної організації. Для зазначених цілей клопотання структурного підрозділу Банку Росії повинне містити зазначення на виявлені ознаки нестійкій фінансового стану кредитної організації, якщо ці ознаки створили реальну загрозу інтересам кредиторів (вкладників) кредитної організації. Зазначені ознаки повинні виявлятися і оцінюватися у відповідності з методиками, встановлених нормативними актами Банку Росії. Повторна перевірка, проведена на підставі мотивованого рішення Ради директорів, здійснюється за участю представників центрального апарату Банку Росії ".

У даному випадку - повторна перевірка виступає в якості несприятливих наслідків для кредитної організації, то є - санкції.

Але є й більш серйозні за своїми наслідками санкцій, які враховують наявність загрози для кредиторів кредитної організації. У частині 2 ст. 74 Федерального закону "Про Центрального банку Російської Федерації (Банку Росії)" читаємо: "у разі невиконання у встановлений Банком Росії термін приписів Банку Росії про усунення порушень, виявлених у діяльності кредитної організації, а також у випадку, якщо ці порушення або чинені кредитною організацією банківські операції або угоди створили реальну загрозу інтересам її кредиторів (вкладників), Банк Росії має право ...". І далі йде перерахування більш суворих санкцій, у порівнянні з тими, які передбачені в частині першій цієї ж статті. Причому, - аж до відкликання банківської ліцензії.

Ми бачимо, що у всьому цьому присутня яскраво виражений оціночний момент.

По-третє, кредитна організація може зазнавати санкцій з боку Банку Росії, якщо вона порушила фінансові нормативи або неправильно сформувала резерви. А в цьому присутній оцінний момент і професійне судження фахівців. Федеральний закон "Про Центральному банку Російської Федерації (Банк Росії)" передбачає, що "Банк Росії визначає порядок формування і розмір утворюваних до оподаткування резервів (фондів) кредитних організацій для покриття можливих втрат за позикою, валютних, процентних та інших фінансових ризиків у відповідності з федеральними законами ". (Ч. 1 ст. 69).

У п. 1.7 Положення Банку Росії 26 березня 2004 р. N 254-П "Про порядок формування кредитними організаціями резервів на можливі втрати за позикою, за позичкової та прирівняних до неї заборгованості" (в ред. Вказівки Банку Росії від 20.03.2006 N 1671 -У) говориться, що "з метою визначення розміру розрахункового резерву в зв'язку з дією факторів кредитного ризику позики класифікуються на підставі професійного судження (за винятком позик, згрупованих в портфель однорідних позичок) в одну з п'яти категорій якості:

I (вища) категорія якості (стандартні позики) - відсутність кредитного ризику (імовірність фінансових втрат внаслідок невиконання або неналежного виконання позичальником зобов'язань за позикою дорівнює нулю);

II категорія якості (нестандартні позики) - помірний кредитний ризик (імовірність фінансових втрат внаслідок невиконання або неналежного виконання позичальником зобов'язань за позикою обумовлює її знецінення в розмірі від одного до 20 відсотків);

III категорія якості (сумнівні позики) - значний кредитний ризик (імовірність фінансових втрат внаслідок невиконання або неналежного виконання позичальником зобов'язань за позикою обумовлює її знецінення в розмірі від 21 до 50 відсотків);

IV категорія якості (проблемні позики) - високий кредитний ризик (імовірність фінансових втрат внаслідок невиконання або неналежного виконання позичальником зобов'язань за позикою обумовлює її знецінення в розмірі від 51 відсотка до 100 відсотків);

V (нижча) категорія якості (безнадійні позики) - відсутня ймовірність повернення позики в силу нездатності або відмови позичальника виконувати зобов'язання по позику, що зумовлює повне (у розмірі 100 відсотків) знецінення позички.

Позички, віднесені до II-V категоріями якості, є знеціненими.

Далі в п. 1.6 Положення N 254-П говориться, що "елементи розрахункової бази резерву та фактори ризику, на підставі яких кредитна організація виносить по них професійне судження про рівень ризику і, відповідно, про розмір розрахункового резерву і про величину можливих втрат (далі - професійне судження), визначаються кредитною організацією самостійно на підставі вимог цього Положення. Джерела одержання можливої інформації про фактори ризику, включаючи засоби масової інформації й інші джерела, визначаються кредитною організацією самостійно. Кредитна організація повинна докласти всі розумні зусилля для отримання інформації, необхідної для винесення професійного судження. При цьому документ, що містить професійне судження по кожному елементу розрахункової бази резерву, аналіз факторів, які лягли в основу зазначеного судження, а також розрахунок резерву включаються в досьє контрагента. Зазначені документи складаються з періодичністю, визначеною вимогами підпункту 3.1.5 пункту 3.1 Положення Банку Росії N 254-П. Відсутність інформації про контрагентів повинна розглядатися кредитною організацією як один з факторів ризику, які приймаються до уваги при винесенні професійного судження ".

А тепер уявимо, що професійне судження кредитної організації та Банку Росії може не співпасти. І тоді Банк Росії отримає можливість зробити висновок про те, що резерв сформований не правильно. А це порушення банківського закону.

В Положенні Банку Росії від 20 березня 2006 р. N 283-П "Про порядок формування кредитними організаціями резервів на можливі втрати" є норма про те, що "з метою визначення розміру резерву елементи розрахункової бази резерву, класифікуються на підставі професійного судження в одну з п'яти категорій якості. І далі в цьому ж Положенні дається визначення всім п'яти категоріях якості елементів створюваного резерву. Але, підкреслимо, суттєву роль при цьому відіграє професійне судження фахівця "(п. 1.4). Тут може відбуватися те ж саме, в сенсі несовпадения професійних суджень.

Між іншим, в банківському нагляді велика роль так званого професійного судження з боку органу банківського нагляду в відношенні ризиків, які приймає на себе кредитний організація. І ця тенденція посилюється. Якщо ми подивимося "Основні напрямки єдиної державної грошово-кредитної політики на 1997 рік", то там передбачається розробка пропозицій про внесення відповідних змін у законодавство. У Плані найважливіших заходів Банку Росії на 2007 рік щодо вдосконалення банківської системи Російської Федерації, банківського нагляду, фінансових ринків і платіжної системи (Додаток V4. До Основним напрямками) є і така позиція: "4. Участь у підготовці проекту федерального закону" Про внесення змін в федеральні закони "Про Центральному банку Російської Федерації (Банк Росії)" та "Про банки і банківську діяльність" в частині надання Банку Росії права застосування заходів наглядового реагування на основі професійного судження ".* (41) Практично це означає, що на основі аналізу бухгалтерського обліку та звітності, експерт зможе зробити висновок про те, що кредитна організація проводить занадто ризиковану кредитну політику. Слідом за цим судження до неї будуть застосовані санкції статті 74 Федерального закону.

Піти від цих закономірностей, на яких побудоване все банківська справа, - неможливо. Це зарубіжний досвід. Рекомендації Базельського комітету. Банківський нагляд орієнтований в першу чергу не на юридичну форму при оцінці банківської операції, а на її економічний зміст. Тому проблема тут в тому, якими мають бути юридичні гарантії застосування професійного судження.

Тут не застосовні категорії складу правопорушення. Ринок - це в значній мірі гра. Образно кажучи, і спрощуючи ситуацію, скажімо так, - є умілі та невміле гравці. Невміле гравці йдуть або виводяться із загальної гри, коли вони своїм ризиком порушують загальний хід гри. Але все одно тут потрібно щоб спільні кордони були чітко зафіксовані законом. В ринку проявляється стихійна гра сил, а в банківських операціях вона все-таки, повинна бути введена в якесь правове русло.

Але стихія ринку, в кінцевому рахунку, обумовлює і саме зміст тих норм, які у зв'язку з нею виникають. Тому банківське право - це не адміністративне право з його формалізованими критеріями. І, тим не менш, і в банківському праві повністю відмовлятися від формальної сторони теж було б не правильно.

По-четверте, в Інструкції Банку Росії від 31 березня 1997 р. N 59 "Про застосування до кредитним організаціям заходів впливу" передбачається, що територіальна установа Банку Росії має право не застосовувати до кредитної організації санкції у вигляді штрафу, передбачені пунктами 1.17.9.3-1.17 .9.5, 1.17.10.2, 1.17.10.3, 1.17.13.5, 1.17.14.1, 1.17.14.2, 1.17.16.1 цієї Інструкції, або застосувати штрафні санкції в розмірі меншому, ніж передбачено вказаними пунктами, у разі якщо застосування штрафів в розмірі, передбаченому даної Інструкцією, матиме істотні негативні наслідки для фінансового стану кредитної організації. Там же сказано, що штраф може не застосовуватися, якщо на момент вчинення порушення до неї застосовані більш жорсткі заходи впливу, передбачені ст. 75 Федерального закону "Про Центральному банку Російської Федерації (Банк Росії)" та цієї Інструкції, зокрема, тимчасово обмежено коло банківських операцій або введено заборону на їх здійснення, направлено клопотання в Банк Росії на відкликання ліцензії на здійснення банківських операцій