Головна Банк Росії Економічна основа правового статусу Банку Росії. Скасування Статуту Банку Росії
загрузка...

Економічна основа правового статусу Банку Росії. Скасування Статуту Банку Росії

При розгляді питання про економічну основі правового статусу Банку Росії торкнемося для початку в самих загальних рисах його історії.

Раніше діяв Статут Центрального банку РРФСР (Банку Росії), затверджений Постановою Президії ВС РСФСР від 24 червня 1991 року, у відповідності зі ст. 4 Федерального закону від 26 квітня 1995 року N 65-ФЗ "Про внесення змін і доповнень в Закон РСФСР" Про Центральному банку РРФСР (Банку Росії) "визнано таким, що втратило чинність * (210).

У цьому Статуті були закріплені багато аспектів правового положення Банку Росії. У ст. 1 Статуту, яка називалася "Правова основа створення та діяльності Центрального банку РРФСР (Банку Росії), його правовий статус", було сказано: "Центральний банк РСФСР є головним банком Російської Радянської Федеративної Соціалістичної Республіки. Банк Росії підзвітний Верховній Раді РРФСР", і далі в Статуті говорилося, що Банк Росії є юридичною особою, володіє відокремленим майном, може від свого імені набувати права і нести обов'язки, бути позивачем та відповідачем у суді, арбітражному суді або третейському суді * (211).

У ст. 4 того ж Статуту було сказано: "Майно Банку Росії складають його грошові, включаючи власні золотовалютні резерви, та інші матеріальні цінності, вартість яких відображається в балансі Банку Росії. Це майно належить Банку Росії на праві повного господарського відання" * (212).

Термін "повне господарське ведення" пізніше зник разом з відміною Статуту, і в самому Федеральному законі він вже не був використаний.

У ст. 9 Статуту передбачалося, що "страховий фонд банківської системи створюється в Банку Росії у встановленому ним порядку як за рахунок обов'язкових відрахувань від прибутку комерційних банків та інших кредитних установ, що отримали від Банку Росії ліцензії на здійснення банківських операцій, так і за рахунок відрахувань від прибутку Банку Росії. Ці кошти використовуються для страхування депозитів (вкладів) клієнтів та страхування учасників фонду в разі їх банкрутства, а також для компенсації втрат учасників фонду при наданні ними кредитів за пільговими відсотковими ставками, що встановлюються Банком Росії "* (213).

Це дуже корисне для суспільства правило також було втрачено з відміною Статуту. У Федеральному законі воно вже не було відтворений.

Між тим це дуже важливе питання відповідальності Банку Росії перед вкладниками. Тому можна сказати й так, що скасування Статуту як би знімала деяку економічну, а отже, і юридичну відповідальність у цій галузі грошово-кредитних відносин.

Але тут є й деяка передісторія, яка показує відношення Банку Росії до такого питання, як інтереси вкладників.

Як уже зазначалося, Банк Росії в більшій мірі зацікавлений у вирішенні проблем банківської системи, за стан якої він відповідає, і в меншому ступені - у вкладника. У тих випадках, коли доводиться вибирати між банками і вкладниками, Банк Росії вибирає банки. Економічна сторона справи зрозуміла. Що стосується юридичної сторони, то тут може виникати сумнів у правомірності вибору.

Цей висновок грунтується на найбільш очевидних фактах.

Так, наприклад, якщо ми задамося питанням про те, чому не був у свій час створено фонд страхування депозитів, то виявимо наступне. Уважний аналіз дозволяє зробити висновок про те, що правових підстав для ухвалення рішення Банком Росії про повернення грошових коштів з фонду страхування депозитів не було.

Банк Росії посилався на укази Президента РФ, але там мова йшла зовсім про інше. Для цього достатньо порівняти укази Президента РФ з телеграмами Банку Росії.

Отже, в п. 1 Указу Президента РФ від 28 березня 1993 року N 409 "Про захист заощаджень громадян Російської Федерації" * (214) говориться: "1. Визнати за доцільне створення Федерального фонду страхування активів банківських установ Росії, утворених за рахунок залучення внесків ( депозитів) громадян Російської Федерації (далі - Фонд) ... 3. Рекомендувати Центральному банку Російської Федерації передати в Фонд перераховані комерційними банками відрахування, вироблені в 1992-1993 роках у фонд страхування депозитів. 4. Рекомендувати Ощадному банку Російської Федерації підвищити процентні ставки за строковими вкладами населення ".

А тепер порівняємо ці вказівки з телеграмами Банку Росії. В телеграмі Банку Росії від 18 жовтня 1993 року N 62 сказано: "... у відповідності з рішенням Ради директорів Банку Росії від 22-23 вересня 1993 року (протокол HР-40) з 1 січня 1994 року припиняється формування фонду страхування комерційних банків від банкрутств та фонду страхування депозитів у комерційних банках, обліковуються на балансі Банку Росії. Визнано за доцільне передати в подальшому відповідно до п. 3 Указу Президента Російської Федерації від 28 березня 1993 року "Про захист заощаджень громадян Російської Федерації" кошти, перераховані в 1991-1993 роках банками у фонд страхування депозитів у комерційних банках, у створюваний федеральний фонд обов'язкового страхування грошових вкладів (депозитів) і рахунків населення в якості страхових внесків комерційних банків. Раніше перераховані кошти в фонд страхування комерційних банків від банкрутств будуть повертатися комерційним банкам "* (215) .

У дійсності ж, як ми бачили, в Указі Президента нічого не говорилося про повернення внесків.

У подальшої телеграмі Банку Росії від 10 травня 1994 року N 118-94 говориться: "На виконання рішення Ради директорів Банку Росії про припинення формування фонду страхування комерційних банків від банкрутств та фонду страхування депозитів у комерційних банках повідомляємо, що раніше перераховані в 1991-1993 роках кошти в фонд страхування комерційних банків від банкрутств підлягають поверненню комерційним банкам на підставі письмових заяв банків ..."*( 216)

(Попутно зауважимо, що досить цікава і та оцінка, яку дав Конституційний Суд РФ затягування питання про захист внесків) * (217).

З урахуванням сказаного можна припустити, що скасування Статуту Банку Росії якимось чином пов'язана з відмовою від обов'язків по відношенню до фонду страхування депозитів.

У законодавстві економічна основа Банку Росії була сформульована наступним чином.

У ст. 2 Федерального закону від 2 грудня 1990 року "Про Центральному банку Російської Федерації (Банк Росії)" (в редакції від 26 квітня 1995 р.) говорилося: "Статутний капітал та інше майно Банку Росії є федеральною власністю. У відповідності з цілями і в порядку , які встановлені цим Федеральним законом, Банк Росії здійснює повноваження щодо володіння, користування та розпорядження майном Банку Росії. Вилучення та обтяження зобов'язаннями майна Банку Росії без згоди Банку Росії не допускаються. Банк Росії здійснює свої витрати за рахунок власних доходів. Банк Росії не реєструється в податкових органах. Банк Росії є юридичною особою. Банк Росії має печатку із зображенням Державного герба Російської Федерації та своїм найменуванням. Держава не відповідає за зобов'язаннями Банку Росії, а Банк Росії - за зобов'язаннями держави, якщо вони не взяли на себе такі зобов'язання або якщо інше не передбачено федеральними законами "* (218). Потім у новому Федеральному законі від 10 липня 2002 р. "Про Центральному банку Російської Федерації (Банк Росії)" така норма про податки було скасовано.

Ось як тепер сформульована стаття 2 Федерального закону від 10 липня 2002 р. "Про Центральному банку Російської Федерації (Банк Росії)" (далі - Федеральний закон): "Статутний капітал та інше майно Банку Росії є федеральною власністю. У відповідності з цілями і в порядку, які встановлені цим Федеральним законом, Банк Росії здійснює повноваження щодо володіння, користування та розпорядження майном Банку Росії, включаючи золотовалютні резерви Банку Росії. Вилучення та обтяження зобов'язаннями зазначеного майна без згоди Банку Росії не допускаються, якщо інше не передбачено федеральним законом.

Держава не відповідає за зобов'язаннями Банку Росії, а Банк Росії - за зобов'язаннями держави, якщо вони не взяли на себе такі зобов'язання або якщо інше не передбачено федеральними законами.

Банк Росії здійснює свої витрати за рахунок власних доходів ".

Отже, у Федеральному законі сказано, що "статутний капітал та інше майно Банку Росії є федеральною власністю". І як ми бачимо, Банк Росії володіє, користується і розпоряджається цим майном. В цьому сенсі його організаційно-правова форма не охоплюється ніякими нормами ЦК РФ. І це не повинно дивувати. Більш того така ситуація пояснюється специфікою правового статусу Банку Росії, його незалежність від органів державної влади. Нічого тут не потрібно міняти тільки тому, що є ГК РФ. Основні постулати громадянського права сформувалися давно, набагато раніше, ніж виникли центральні банки. Тому неможливо все вкласти у ті рамки, які з'явилися в ті часи, коли гроші обмінювалися на золото й срібло, і коли існував золотий стандарт. Світ змінився. З'явилися світові резервні валюти. Центральні банки стали відігравати роль регуляторів у грошових системах. З'явилося та банківське право, як самостійна галузь права, несводімая до галузі цивільного права, яка, крім іншого, регулює правовий статус і в тому числі цілі, центрального банку, як би він при цьому не називався. В даному випадку, - функції Банку Росії.

Інша справа, що потрібно підкоригувати деякі норми ГК РФ.

По-перше, в ЦК РФ незадовільно прописана державна власність. І найголовніше - немає чітких її кордонів і розуміння її походження.

По-друге, дивно сформульована норма про поняття "державна скарбниця". Це поняття сформульовано у ГК за залишковим принципом. Ми вже звертали увагу на цей момент в попередніх публікаціях .* (219) У ч. 2, п. 4, статті 214 ГК РФ йдеться: "Засоби відповідного бюджету та інше державне майно, не закріплене за державними підприємствами та установами, становлять державну скарбницю Російської Федерації, скарбницю республіки в складі Російської Федерації, скарбницю краю, області, міста федерального значення, автономної області, автономного округу ". Банк Росії не є державною установою. Стало бути, його майно - складова частина державної скарбниці Російської Федерації. Однак у самому Федеральному законі "Про Центральному банку Російської Федерації цей термін не вживається.

По-третє, в ЦК РФ в нормах регулюючих державну власність, найчастіше, не враховується специфіка Банку Росії, як інституту громадянського суспільства і як банку, який уповноважений державою, здійснювати емісійних функцію, регулювати грошовий обіг і бути наглядовою інстанцією в банківській системі Росії. Розглянемо це докладніше.

Федеральна власність та її правовий режим визначаються Цивільним кодексом Російської Федерації, у ст. 214 (п. 1) якого сказано: "Державною власністю в Російській Федерації є майно, що належить на праві власності Російської Федерації (федеральна власність ...)". Далі в п. 3 цієї ж статті говориться: "Від імені Російської Федерації і суб'єктів Російської Федерації права власника здійснюють органи та особи, зазначені у ст. 125 цього Кодексу".

Звертаючись до ст. 125, ми там знаходимо наступну норму: "Від імені Російської Федерації і суб'єктів Російської Федерації можуть своїми діями набувати та здійснювати майнові та особисті немайнові права та обов'язки, виступати в суді органи державної влади у межах їхньої компетенції, встановленої актами, що визначають статус цих органів" .

Загалом, коло посилань в нормах законодавства замкнулося. Банк Росії не є органом державної влади. Треба б у цих статтях передбачити, що від імені Російської Федерації можуть діяти не тільки органи державної влади, але і Банк Росії, у межах своєї компетенції.

Як вже говорилося, всі органи державної влади у Конституції Російської Федерації розділені на три види: законодавчі, виконавчі та судові. А Банк Росії не є ні законодавчим, ні виконавчим, ні судовим органом.

При цьому він був і залишається найбільш активним учасником цивільно-правових відносин. Більш того, без такого учасника не було б і самих цивільно-правових відносин. Саме Банк Росії забезпечує нормальне функціонування грошової системи, яка в принципі передбачається ст. 140 Цивільного кодексу, в якій сказано, що грошовою одиницею є рубль як єдиний законний засіб платежу.

У підсумку напрошується висновок про те, що в правовому статусі Банку Росії з точки зору цивільного права є певні протиріччя. Їх можна зняти, якщо в п. 1 ст. 125 Цивільного кодексу Російської Федерації будуть внесені невеликі доповнення у відношенні Банку Росії. Про них ми сказали вище.

Оскільки Банк Росії володіє, користується і розпоряджається певною частиною федеральної власності, то, природно, до неї має бути і відповідне ставлення. Зміст державної власності міститься в її цілі. "Державна і муніципальна власність покликана забезпечувати інтереси великих груп людей: народу РФ в цілому ..."*( 220). Це принцип демократизму і правило більшості у громадянському суспільстві.

Рахункова плата РФ на всьому протязі 90-х років домагалася того, щоб виконувався закон і, щоб її допустили до перевірок в Банк Росії. Цікаво, що її права передбачені федеральним законом, за невиконання якого встановлена навіть кримінальна відповідальність. І, тим не менш, у 90-ті роки вона не могла перевірити Банк Росії. Всі її спроби накачується тим, що її не пускали в Банк Росії .* (221)

Тепер стаття 98 Федерального закону передбачила, що стаття 19 Федерального закону від 11 січня 1995 р. N 4-ФЗ "Про Рахункову палату Російської Федерації" доповнюється частиною наступного змісту: "Рахункова палата Російської Федерації здійснює перевірки фінансово-господарської діяльності Центрального банку Російської Федерації, його структурних підрозділів та установ. Зазначені перевірки здійснюються у відповідності з рішеннями Державної Думи, прийнятими тільки на підставі пропозицій Національного банківського ради ".

Загалом, всі проблеми, в тому числі і проблема представництва інтересів народу при управлінні публічної власністю, зводяться до того, яким чином можна забезпечити ставлення чиновників до державної власності як до публічної власності. Одними лише закликами тут не обійтися. Завжди буде спокуса використати державну власність в особистих інтересах.

На наш погляд, потрібно використовувати той механізм, який органічно притаманний громадянському суспільству. Це механізм договірних відносин.

Практику укладання цивільно-правових договорів з вищими керівниками Банку Росії (членами Ради директорів), на наш погляд, потрібно передбачити в Федеральному законі "Про Центральному банку Російської Федерації (Банк Росії)".