Головна Банк Росії Зміст правового статусу Банку Росії: значення і сутність
загрузка...

Зміст правового статусу Банку Росії: значення і сутність

 

Нормативна основа правового статусу Банку Росії. Правове регулювання Банку Росії здійснюється тільки федеральним законодавством. Ця обставина має принципове значення, якщо врахувати, що грошова система повинна бути єдиною, а банківська система - стабільною. Якщо б все було інакше, то тоді рано чи пізно в суб'єктах Федерації в тій чи іншій формі могла б з'явитися своя грошова система або її суррогаты. Наслідки цього для країни неважко вгадати.

Втім, не тільки закони суб'єктів Федерації, а й підзаконні нормативні акти (у тому числі і нормативні акти Банку Росії) не можуть регулювати правове положення Банку Росії. Іншими словами, Банк Росії не може сам себе регулювати. Це обставина цілком очевидно. Достатньо проаналізувати ст. 2 Федерального закону "Про банки і банківську діяльність". Назва статті "Банківська система Російської Федерації та правове регулювання банківської діяльності", а потім і сама її зміст чітко розділяють поняття банківської системи та поняття правового регулювання банківської діяльності.

У частині першій цієї статті сказано, що "банківська система Російської Федерації включає в себе Банк Росії, кредитні організації, а також філії та представництва іноземних банків". У частині другій цієї ж статті говориться: "Правове регулювання банківської діяльності здійснюється Конституцією Російської Федерації, справжнім Федеральним законом, Федеральним законом" Про Центральному банку Російської Федерації (Банк Росії) ", іншими федеральними законами, нормативними актами Банку Росії".

Таким чином, виходить, що нормативними актами Банку Росії може регулюватися тільки банківська діяльність, але не банківська система.

Звідси випливають два виводу:

- По-перше, як уже зазначалося, Банк Росії не має регулювати своїми нормативними актами банківську систему. Його компетенція поширюється тільки на банківську діяльність. Отже, всі питання, які відносяться до структури кредитних організацій, - це як раз ті питання, які повинні регулюватися тільки федеральними законами;

- По-друге, Банк Росії - це складова частина банківської системи. І оскільки банківська система не є об'єктом правового регулювання, то, стало бути, Банк Росії не може своїми нормативними актами регулювати свої ж завдання, функції, свою власну структуру,

У ст. 1 Федерального закону "Про Центральному банку Російської Федерації (Банк Росії)" сказано, що "статус, завдання, функції, повноваження і принципи організації Центрального банку Російської Федерації (Банку Росії) визначаються Конституцією Російської Федерації, справжнім Федеральним законом і іншими федеральними законами".

Однак на практиці ця вимога, на наш погляд, не дотримується, і Банк Росії в деяких випадках як би регулює сам себе. Так, наприклад, в ч. 2 ст. 84 того ж Федерального закону стосовно до територіальним установі Банку Росії сказано, що "завдання і функції територіальних установ Банку Росії визначаються Положенням про територіальних установах Банку Росії, затверджуваним Радою директорів". Але оскільки територіальне установа - це складова частина Банку Росії як централізованої організації з вертикальною структурою управління, то виходить, що Банк Росії може регулювати сам себе своїми ж власними нормативними актами.

Налицо явне протиріччя. Більш того, Федеральний закон і інші закони як нормативні акти, які в обов'язковому порядку повинні бути опубліковані, створюють необхідну прозорість у банківській діяльності. Що ж до Положення про територіальні установах Банку Росії, то воно до сих пір офіційно не опубліковано.

Правовий статус Банку Росії складається з галузевих статусів - конституційного, банківського, цивільно-правового.

Правовий статус Банку Росії включає наступні елементи;

а) організаційно-правову форму;

б) компетенцію;

в) структуру.

Всі ці основні складові в більшій чи меншій мірі, але закріплені законом.

У самому загальному вигляді закріплена організаційно-правова форма Банку Росії. Про компетенції Банку Росії ми поговоримо стосовно до його функціях. Його структура має централізований характер. Про неї теж мова далі піде докладніше. Поки ж зупинимося на організаційно-правової форми Банку Росії.

У ст. 2 Федерального закону "Про Центральному банку Російської Федерації (Банк Росії)" говориться, що Банк Росії є юридичною особою. Отже, він виступає в якості суб'єкта цивільно-правових відносин.

Організаційно-правова форма Банку Росії у Федеральному законі не названа. Немає і вказівок про те, що Банк Росії є головним банком. Це визначення - "головний банк" - пропонувалося в різних законопроектах. Тим не менше це визначення так і не знайшло свого закріплення у Федеральному законі, що, на наш погляд, неправильно.

У Федеральному законі "Про Центральному банку Російської Федерації (Банк Росії)" по відношенню до Банку Росії використовується термін "установа", а не "організація", в той час як у Федеральному законі "Про банки і банківську діяльність" зазначено, що банк -- це різновид "кредитної організації". Отже, банк не може бути різновидом установи, а відповідно Банк Росії - це не банк в тому буквальному сенсі, що мається на увазі в Федеральному законі "Про банки і банківську діяльність". Крім того, Банк Росії не є банком і в тому значенні, яке міститься в ЦК РФ. Адже він не є ні акціонерним товариством, ні товариством з обмеженою відповідальністю. Між тим згідно ГК РФ банк повинен бути одним з цих товариств.

Звичайно, може здатися, що це теоретичний питання, але це не так. У деяких випадках це має чисто практичне значення, головним чином там, де в галузевому законодавстві виникають розбіжності між поняттями "банк" та "Банк Росії".

Зауважимо, що на деякі з цих розбіжностей ще не звернули уваги юристи.

Наведемо приклад з судового права. Відомо, що судові виконавці практикують арешт грошових коштів, які знаходяться на кореспондентському рахунку, відкритому в розрахунково-касовому центрі територіального установи Банку Росії. При цьому вони керуються процесуальними законами, що регулюють їх діяльність. Між тим Федеральний закон "Про виконавче провадження", який якраз і регулює їх діяльність, використовує термін "банк". Про банк Росії там нічого не сказано.

Для більшої наочності Процитуємо закон. В п. 3 ст. 46 Федерального закону від 21 липня 1997 року "Про виконавче провадження" сказано: "При наявності відомостей про наявні у боржника грошових коштів та інших цінностей, що знаходяться на рахунках і на вкладах чи на зберіганні в банках та інших кредитних організаціях, на них накладається арешт" . Оскільки в цитований Законі немає спеціальної статті з розшифровкою застосовуваних термінів з метою саме цього Закону, то, отже, повинні застосовуватися ті поняття, які наводяться у ст. 1 Федерального закону "Про банки і банківську діяльність" і мають загальне значення (банк - кредитна організація). А так як Банк Росії не підпадає під родове поняття "банк" (не є кредитною організацією), то, стало бути, зазначені положення ст. 46 Федерального закону "Про виконавче провадження" до нього незастосовні.

Виходить, що такі поняття, як "банк банків", "головний банк", при всій їх теоретичної значущості, строго кажучи, не є юридичними стосовно до Банку Росії.

Специфіка Банку Росії полягає ще й у тому, що, як вже говорилося, у нього немає засновників. Цей термін стосовно до Банку Росії не вживається ніде, ні в одному з законів.

У нього немає "законодавчого органу", що також відрізняє його від всіх кредитних організацій. Рада директорів - це, скоріше, виконавчий орган. Адже він призначається Державною Думою за поданням Голови Банку Росії. Відсутність засновників, а отже, і репрезентативності по відношенню до суб'єктів грошово-кредитних і фінансових відносин, на наш погляд, прініжает роль і значення відповідальності Банку Росії за прийняті його виконавчими органами рішення.

Банк Росії володіє владними повноваженнями, що не властиво цивільного права.

Ця обставина здатна поставити у глухий кут тих, хто спробує визначити поняття правового статусу Банку Росії, спираючись тільки на норми цивільного права. Правовідносини між Банком Росії, комерційними банками та іншими кредитними організаціями будуються на принципах влади і підпорядкування. У цих правовідносинах відсутня рівність сторін.

Банк Росії видає і відкликає відповідні ліцензії, здійснює банківський нагляд. Отже, він діє на основі не тільки приватного, але і публічного права. У цьому сенсі, як нам видається, він є спеціальним юридичною особою, якій закон делегував владні повноваження регулювати банківську систему і банківську діяльність.

Як вже говорилося, банківська діяльність підпадає під компетенцію Банку Росії остільки, оскільки вона становить предмет банківського права. Банк Росії за загальним правилом не регулює цивільно-правові відносини між кредитними організаціями, вкладниками і всіма іншими особами, які користуються послугами банків. Таке право йому в ГК РФ не надано. Воно, як уже говорилося, надано тільки федеральним органам виконавчої влади.

Владні повноваження Банку Росії пояснити і з точки зору сутності його правового статусу, і з точки зору сутності самого банківського права. Грошова влада, представлена Банком Росії, поширюється на суб'єктів банківської системи - на кредитні організації, і тільки, а при певних умовах, опосередковано, - на їх засновників та учасників.

Регулювання грошових потоків, по суті - глобальне управління вартістю в грошовій системі, а також пруденціального регулювання та нагляд пруденціального припускають можливість застосування санкцій у випадку, коли суб'єкти банківського права не дотримуються законні вимоги добровільно.

Тому, залишаючись недержавною організацією (банком за своєю природою), Банк Росії здійснює державно-владні повноваження. Така ж і природа видаються Банком Росії нормативних актів. Право видавати нормативні акти, йому делеговано державою.

Тут немає ніякого протиріччя, оскільки така сутність Банку Росії як регулятора грошової системи. Вона пояснюється специфікою грошової влади як такої влади, яка виникає виключно на основі ринкових відносин. Але оскільки держава в певних межах втручається в ці відносини, регулює їх, то воно за допомогою закону наділяє Банк Росії певними владними повноваженнями.

Ми вже розглядали питання про походження центральних банків у різних країнах. І практично скрізь було так, что какой-то один банк з інших банків отримував привілеї від держави (наприклад, чартер - в Англії) в обмін на фінансування бюджетних витрат. Потім йому давалися та інші привілеї, а з ускладненням економіки і в зв'язку з банківськими кризами, які вражала суспільства, всі банки по закону стали об'єднуватися в системи, що регулюються центральними банками. Держава поступово або викуповували акції таких центральних банків або націоналізувала їх, перетворюючи в державні банки. Але при цьому вони по своїй суті і ринкової природі не перетворювалися в державні органи, а залишалися банками, більшою чи меншою мірою незалежними від держави. Але повернемося до канва міркувань про Банк Росії.

Крім цього центрального регулятора - Банку Росії є ряд регулятивних підсистем фінансового ринку, які функціонують на основі принципів саморегулювання і власного інтересу або певних групових інтересів. Тут завжди, так чи інакше, є ціла система конкурентних і мінливих інтересів. Усі вони, образно кажучи, наводяться Банком Росії до одного знаменника. Тут потрібно направляти, а іноді і долати ті інтереси, під впливом яких грошові потоки з точки зору держави йдуть не в тому напрямку, який диктується інтересами економіки та громадянського суспільства.

Сутність правового статусу Банку Росії, на наш погляд, проявляється в трьох субстанція:

1) незалежність,

2) фінансова міць;

3) правомочності.

Перше - незалежність - означає, що ринкові та державні механізми побудовані на принципово різних підставах і створюють неоднакову мотивацію. Це питання настільки значущий, що має потребу в спеціальному розгляді, і про це йтиметься далі.

Фінансова міць означає, що для того, щоб Банк Росії міг чинити на ринкові відносини достатній вплив, він повинен цієї мощью мати. Досягнення Банку Росії на терені стримування інфляції - підтвердження цієї думки. Цю фінансову міць необхідно нарощувати в інтересах створення ефективної банківської системи. Не виключено, до речі, що самий правильний підхід як раз і полягає в тому, щоб змінити закон і передбачити, що прибуток Банку Росії має бути повністю використана на його потреби з регулювання грошової системи в інтересах країни. Звичайно, таке, на наш погляд, могло б бути, можливо, тільки в тому випадку, якщо б незалежність Банку Росії і його правовий статус були підкріплені відповідальністю його керівних органів перед суспільством. Тоді з'явиться стійка стратегія розвитку грошово-кредитних відносин. Треба не розпорошувати грошові ресурси, а використовувати їх на ключовому напрямку. Наприклад, - розмістити золотовалютні резерви Банку Росії не в закордонних банках, а в російських банках .* (207) Тоді і відсоток по кредитах, які видаються населенню, міг би бути таким же нормальним, як і в країнах Європи. Можна було б швидше і ефективніше розвивати вітчизняне виробництво та сільське господарство, і, що сьогодні так важливо для Росії, - вирішувати її демографічні проблеми.

Правомочності Банку Росії - це визнані і забезпечені або гарантовані законом можливості здійснення Банком Росії тих функцій, які випливають із сутності банківського регулювання та нагляду та обумовлені його компетенцією.

Банківська діяльність передбачає певні можливості, надані правом. Для кредитних організацій такі юридичні можливості надані Федеральним законом "Про банки і банківську діяльність", Цивільним кодексом РФ і іншими законами. Їм повинні бути адекватні можливості Банку Росії. Для того, щоб регулювання та нагляд за рухом грошових потоків були ефективними, потрібно, щоб ці об'єктивно необхідні можливості стали компетенцією, то є предметом ведення, а потім і правочинності Банку Росії.

Компетенція Банку Росії включає не тільки права і обов'язки, але і заборони. Так, зокрема, Банк Росії не має права надавати кредити Уряду Російської Федерації для фінансування бюджетного дефіциту, купувати державні цінні папери при їх первинному розміщенні, за винятком тих випадків, коли це передбачено федеральним законом про федеральному бюджеті. Банк Росії не має права надавати кредити на фінансування дефіцитів бюджетів суб'єктів Російської Федерації, місцевих бюджетів та бюджетів державних позабюджетних фондів. У ст. 49 того ж Федерального закону передбачається, що Банк Росії не має права: 1) здійснювати банківські операції з юридичними особами, які не мають ліцензії на проведення банківських операцій, та фізичними особами, за винятком випадків, передбачених у ст. 48 цитований Федерального закону; 2) придбати частки (акції) кредитних і інших організацій, за винятком випадків, передбачених статтями 8 і 9 цитований Федерального закону; 3) здійснювати операції з нерухомістю, за винятком випадків, пов'язаних із забезпеченням діяльності Банку Росії, його підприємств , установ і організацій; 4) займатися торговельної та виробничої діяльністю, за винятком випадків, передбачених цитований Федеральним законом; 5) пролонгувати надані кредити. Виключення може бути зроблено за рішенням Ради директорів.

Компетенція включає і відповідальність. У статтях 49 і 50 того ж Федерального закону говориться, що Банк Росії несе відповідальність у порядку, встановленому федеральними законами. У суді та арбітражному суді інтереси Банку Росії можуть представляти керівники його територіальних установ та інші посадові особи Банку Росії, які отримують відповідну довіреність у встановленому порядку.

 

 

Компетенція Банку Росії включає його правоздатність, а також ті його правомочності, які закріплені у Федеральному законі від 10 липня 2002 р. "Про Центральному банку Російської Федерації (Банк Росії)" та в інших федеральних законах. Например, в Федеральном законе "О банках и банковской деятельности", в Федеральном законе "О валютном регулировании и валютном контроле", Федеральном законе "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций", Федеральном законе "О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации" и в некоторых других федеральных законах.

Компетенция Банка России достаточно обширна.*(208)

Она определяется целями, поставленными перед Банком России. Эти цели, как уже говорилось, а также предмет ведения закреплены в Федеральном законе от 10 июля 2002 "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)". Задачи, конкретизирующие эти цели, закреплены и в других законах, регулирующих банковскую деятельность, например в Федеральном законе "О валютном регулировании и валютном контроле".

Сущность правового статуса Банка России конкретизируется в его функциях и полномочиях (статьи 4, 35, 45 и др. цитируемого нами Федерального закона), а также в его централизованной организационной структуре.

Все его структурные подразделения построены по принципу вертикального подчинения. Система Банка России включает центральный аппарат, территориальные учреждения, расчетно-кассовые центры, вычислительные центры, полевые учреждения, учебные заведения, предприятия, учреждения и организации и другие структурные подразделения.

Территориальные учреждения соответствуют административно-территориальному делению, однако закон не предусматривает двойного подчинения. Национальные банки республик относятся к категории территориальных учреждений Банка России.

Такое организационное построение обусловлено единством денежной системы. Вертикальная структура управления помимо остальных преимуществ, диктуемых необходимостью регулирования денежных потоков, создает организационные предпосылки независимости денежной власти в системе разделения властей вообще и независимости банковского регулирования и банковского надзора в частности.